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陈仲伟:美国基金会对中国的援助都给了谁

美国基金会有大量海外援助项目。那么,美国基金会对华援助的受益人究竟是谁?哪些因素主导了援助对象的选择?

在2011年9月出版的《公民社会季刊》上,香港中文大学社会学系的教授安子杰(Anthony J.Spires)发表研究成果并指出:流向草根非政府组织(NGO)的援助其实很少。

援助主要流向政府部门及其附属机构

据官方数据,中国“民间组织”过去10年稳定增长,截至2009年年底已增加到43.1万家。事实上,中国官方很乐于将民间组织、社会团体、民办非企业、官办基金会以NGO的名目展现给西方基金会与慈善机构,以招徕西方的资金,并借这些机构之手确立官办NGO在国际上的合法地位。

作者将美国基金会的中国受助方划分为学术机构、政府部门、官方NGO、草根NGO、国际NGO、国有企业、私营企业、宗教组织、联合国在华派出机构。根据美国基金会中心数据库(www.foundationcenter.org)的统计,2002年到2009年,美国基金会对华援助约有4.3亿美元(不含港澳台),其中捐助给学术机构、政府部门、官方NGO的分别占44.01%、25.38%、16.62%,这三部分占总额的86.01%,而草根NGO获得的捐助只占5.61%.8年中,86家美国基金会共捐助2583笔资金,其中83%的受助方是学术机构、政府部门和官方NGO.在受助额列前十位的机构中,除了一家国际NGO,其余都是学术机构、政府部门和官方NGO.这些款项中,70%的数额捐助给了总部设在北京的机构。

是何缘故造成了这种结果?作者总结出两大基本原因,一是制度约束,二是机构的“类聚效应”.

美国与中国的制度约束

所谓制度约束,可分为两个方面。

一方面,美国基金会要满足美国国内繁琐的法律。如,根据法律,美国基金会在海外援助中须确保受助方所从事事业与美国国内的某项公益事业相当,基金会需要确保受助方对资金的使用。为此,基金会需要呈交一系列关于受助方的文件,如机构章程、活动情况陈述,关于机构解散方面的章程与法律条款(以防诸如皮包公司的受助方存在),基金会如果被查出未满足这些要求,将承担法律责任。

因此,基金会做每笔捐助前,要做很多调查,捐助后也需要跟踪款项使用。公立基金会,如美国民主基金会,因为花的是纳税人的钱,每年还要通过国会年审,并需要相关信息以满足信息公开法案的要求。

另一方面,美国基金会对华援助又要满足一系列中国方面的法律法规。在中国成立社会团体要有3万元注册资金,要挂靠一家主管单位,这成为许多NGO注册的一大障碍。无法注册成为它们满足美国法律“受助方从事活动与美国国内的公益事业相当”的障碍。

美国基金会在华同样要挂靠一家主管单位以获得合法身份,这是对美国基金会最大的挑战,只有13家美国基金会实现注册,大多数基金会徘徊于灰色地带,不得不小心翼翼地行事。

美国基金会的精英倾向与风险规避

但制度约束仅仅是美国基金会更倾向援助官方及附属机构的部分原因,更重要的因素在于机构的“类聚效应”.

所谓机构类聚效应,是指一个机构更乐于选择与其类似的机构合作。安子杰认为,美国基金会往往具有精英导向,更喜欢选择同样具有精英导向、专业化、科层官僚制的机构。

精英化导向与美国基金会发展的历史与积习有关,它们喜欢通过学术机构、企业与政治精英来影响决策。当它们将援助范围延伸到国外,自然会根据教育背景、政治、经济、社会地位与影响,倾向选择那些与他们形似的机构合作。

他们往往偏爱拥有全国影响力的机构,一些基金会负责人承认他们偏向与官方合作,他们认为,只有通过官方才能造成更大影响,只有与官方合作才能保证对华事务长期运行。

很多美国基金会负责人与工作人员有强烈的精英情节,他们认为北京才是大展身手的空间,这导致70%的援助捐给了以北京为总部的机构,尽管事实上有大量草根NGO在首都之外,但这并不在他们视野中。

他们倾向于选择专业化、科层官僚制的机构,因为这样的机构能生产大量英文的项目申请书,预算、会计报告,项目报告,以满足美国基金会自身科层管理的需求。而与草根NGO合作,意味着承担更多跟踪资金使用的责任,尽管安子杰认为这并不是很麻烦。

草根NGO所需资助往往是小额的。对美国基金会而言,500美元与5万美元对美国总部的同事意味着相同的工作量,因此他们更偏爱受理大额资助申请。

同行推荐也影响到援助对象的选择,然而同行推荐意味着共同的人际圈,这也明显有利于官方机构。一些受访的基金会负责人表示,他们没有足够人力去了解、接触大量草根NGO,不得不依赖中间环节的介绍。

此外,出于规避风险的考量,美国基金会有时刻意回避某些领域,譬如同性恋权利方面。即使从事同性恋权利保护的NGO与官方维持了良好的关系,很多美国基金会也会主动避嫌。

(“政见”团队供稿)

(青年参考)